网站首页 > 参政议政 > 专题调研 > 正文


《破解资源和体制约束促进旅游改革和创新发展》调研报告
http://www.mmscsw.org/ (2015-12-24 10:01:00) 来源:
 
民盟四川省委课题组
 
    根据民盟中央的安排部署,民盟四川省委于今年3月下旬起,启动了《破解体制和资源约束,促进旅游改革和创新发展》课题的先期调研,在近2个月的时间里,先后完成了对成都、乐山的实地调研,与省旅游局及其相关部门负责人进行了专题座谈研讨,收到了成都、乐山及阿坝藏族羌族自治州的调研报告。5月24日至27日,民盟中央徐辉副主席率参政议政部一行来川赴甘孜州稻城县开展实地调研,并听取了四川省旅游局和甘孜州、稻城县相关方面的专题汇报。对全省旅游发展情况有了较为全面的了解和掌握。
    现将调研中发现的有关情况和主要建议报告于下。
 
    一、四川省旅游发展的基本情况
    四川是旅游大省。截至2014年底,全省有国家4A级旅游景区126家,5A级旅游景区9家(青城山一都江堰、峨眉山、九寨沟、黄龙、乐山大佛、北川旅游区、阆中古城、汶川旅游区、小平故里)。2014年四川省旅游业多项指标增长均保持了西部第一,呈现以下发展态势。
    旅游消费实现新突破。2014年,在我国经济全面进入新常态的背景下,虽然多项消费指标持续低迷,对经济增速拉动乏力,但国民旅游消费热情高涨,国内旅游和出境旅游继续保持着高速发展势头,四川省旅游收入新增量实现1000亿级新跨越。2014年,全省实现旅游总收入4891亿元,同比增长26.1%,首次实现一年增收1000亿元,旅游业增加值占全省GDP的比重为7.8%。其中,国内旅游收入4838亿元,同比增长26.3%,接待入境游客240.2万人次,同比增长14.6%;外汇收入8.6亿美元,同比增长12.7%。
    旅游业成为投资新热点。2014年,四川全省旅游在建项目630个,总投资5283亿元。年内旅游招商项目签约超过1318亿元,同比增长19.8%;完成实际旅游投资879亿元,同比增长17.8%。旅游业正成为四川投资热点领域。
    从旅游投资主体构成来看,社会资本是项目投资的主体。大型民营企业以及一批具有潜力的中小企业已经成为新的投资力量,外资企业也开始涉足四川旅游项目。从旅游融资模式来看,外部资金筹集主要以银行贷款为主。有16%的项目采用BT、BOT、BOO等融资模式进行资金筹集,其融资对象主要是非竞争性、且具有未来投资收益的政府项目,如旅游基础设施和公共休闲服务设施等。值得关注的是,乡村旅游项目投资也出现了大手笔,5亿元以上的项目有13项;康养旅游、营地项目也出现了10亿元以上的大项目投资。
    生态旅游获得新发展。四川省是长江上游重要的生态屏障,是我国生态环境保护的重点区域,拥有众多世界级高品质的生态旅游资源,现有各类旅游资源4000多处,其中世界遗产5处,列入联合国《人与生物圈保护网络》的自然保护区4处,世界地质公园2处,国家级风景名胜区14个,国家级森林公园33个,国家级自然保护区27个,国家地质公园12个,国家湿地公园2个。2014年,实现生态旅游直接收入596.7亿元,带动社会收入1565亿元。
    发展生态旅游,不仅促进了县域经济结构的战略性调整,还促进了生态环境保护,促进了农民增收。据国家统计局四川调查总队抽样调查,2014年全省农民(6646万)旅游人均纯收入704.5元,比上年人均增加82.6元,增长13.3%。
    乡村旅游成为贫困地区发展新动力。近年来,四川把乡村旅游业作为贫困地区实施精准扶贫的引擎产业来抓,取得了较好效果。全省有3500个行政村发展乡村旅游,目前共创建8个全国休闲农业与乡村旅游示范县、15个示范点,11个全国特色景观旅游名镇(村),505个美丽乡村旅游扶贫工程重点村,启动了33个旅游重点镇建设。2014年,全省乡村旅游实现总收入1340余亿元,占全省旅游总收入的28.2%,连续三年增长在25%以上。全省农民旅游人均纯收入704.5元,比上年人均增加82.6元,增长13.3%,比全省农民人均纯收入增长速度快0.5个百分点。其中,四川省四大贫困片区(秦巴山片区、乌蒙山片区、大小凉山彝区、藏区)实现旅游总收入2401.49亿元(占全省的49%),同比增长28.19%,高出全省2个百分点。
    藏区旅游成为四川旅游新亮点。四川省藏区幅员广阔,拥有众多品位高、吸引力强的自然和文化旅游资源。全省世界级、国家级旅游资源50%以上分布在藏区。四川省“十二五”期间,坚持每年在省级旅游发展资金中拿出三分之一用于藏区旅游项目建设,强力推动藏区旅游发展。仅“十二五”期间就在藏区投入9000多万元。启动实施《四川藏区旅游发展三年行动计划(2014-2016)》,打造藏区十条精品旅游线路,稻城亚丁国际精品旅游区等藏区十五大旅游示范项目基本建成。2014年,全省藏区实现旅游总收入323.77亿元,同比增长25%,是2011年(157.52亿元)的2倍多,年均增长27.8%;接待人数3677.6万人次,同比增长25.81%,比2011年增加了近2倍。四川省藏区旅游业增加值占GDP比重2013年达到21%,占服务业比重达到57%,已成为促进藏区快速发展的“支柱产业”。
    信息技术成为旅游发展的新推手。一是利用新技术资源创建数字旅游产品。包括基于观光旅游产品的虚拟化,通过互联网展示景区旅游吸引物的虚拟旅游产品;对景区难以固化的历史故事、景观景象以及目前技术水平下无法开发的旅游产品的虚拟化,即在景区创建3D、4D电影等虚拟旅游体验产品;3D打印旅游商品。二是利用互联网技术创建新型商业模式。目前,四川主要旅行社、景区、酒店都纷纷从线下走向线上,创建了不同形式的在线预订服务平台。除阿坝州旅游目的地、峨眉山景区创建了OTA式在线预订服务平台外。四川还兴起了专门的OTA旅游信息服务商,在四川21个地市州中,已有7个地市州开发了区域旅游APP。三是智慧旅游建设推动公共服务管理模式的创新。充分发挥智慧旅游在旅游业转型升级的助推作用,以信息化为主要途径,构建起了“以规划和标准建设为引领,以健全工作机制为基础,以重点项目为抓手,以数据整合和应用提升为核心,以先行先试、示范推广为突破”的智慧旅游建设创新模式。
    旅游体制综合改革试点取得新成效。2010年底,成都市被国家旅游局确定为全国首批旅游综合改革试点城市。4年多来,成都从管理体制、经营机制、投融资机制、发展环境等方面进行了改革探索。 一是健全旅游综合协调机制。强化市旅游产业发展领导小组的职能,将成员单位由30个增加为39个,新增市委目督办为成员,以加大目标督查工作;进一步明确了各成员单位的职责任务,完善工作规则,建立更加符合旅游综合产业特征的协调机制。在都江堰市探索成立“旅游改革试验区”,设立试验区党工委,组建青城山—都江堰旅游景区管理局,打破部门限制实施旅游资源的统筹开发,实现发展规划、资源保护、项目招商、基础设施建设、市场整体开发营销一体化。二是建立跨区域旅游大市场机制。设立“龙门山-龙泉山旅游功能区”,包括11个区县,面积6851平方公里,推行“统规分建”推进机制。功能区总体规划、产业发展规划和土地利用规划、亿元以上重大投资项目、重大基础设施投资、市级部门和相关区(市)县的目标考核等,由市功能领导小组统筹,区(市)县所属地政府负责组织实施。鼓励各旅游景区探索市场化的经营管理新模式,探索建立景区与原住民的利益共享机制。三是强化旅游综合执法机制。以贯彻实施《旅游法》为契机,在全市建立了旅游投诉统一受理工作机制,制定了工作方案。设立的统一旅游投诉专线保持24小时畅通,实现全市旅游投诉“统一受理、分级(职)处理”。
    二、四川旅游发展面临的主要问题和制约瓶颈
    调研发现,四川省旅游业虽然获得了较快发展,但无论是景区项目供给,还是管理服务水平,都难以满足快速增长的旅游消费需求。一是景区开发建设滞后与旅游消费需求快速增长矛盾突出,消费供给内容和消费意愿矛盾加剧每逢周末和节假日,多个主要景区普遍出现超负荷接待现象,许多乡村休闲旅游景点人满为患。据2013年4月的统计,全省国家级旅游资源到位开发率只有45%,初步开发率只有17.1%,未开发的占38%,特别是地震灾区雅安市国家级资源均属于未开发状态,民族地区的甘孜州、凉山州未开发比例也较高,分别为63.63%和75%,四川旅游资源加快资源转化尤为迫切。与此同时,传统旅游资源开发和利用模式已不适应旅游消费的新需求。国民旅游消费意愿不断增强,旅游者的活动越来越突破传统的景区范畴,日益融入目的地生活空间,对目的地的整体环境、公共服务和商业接待设施的依赖也进一步增强。二是景区管理服务水平与游客要求还有明显距离。在稍有一点知名度的景区景点,游客乘车难、住宿难、返程难、排长队等现象随处可见。导游人员无工资收入,“零负团费”现象成为难以根治的顽疾,引发不少游客反映强烈的问题。如:旅游购物欺客宰客、驾导人员劳资纠纷、旅游虚假广告宣传、擅自改变旅游合同和旅游行程等。
    调研认为,以上矛盾的出现,在一定程度上反映了我国人民生活水平持续提高,旅游业发展整体上还处于开发建设为主阶段的阶段性特征,但也与我们现有的管理体制、投入机制不能完全适应旅游发展的新态势,旅游发展面临体制、资源等多重制约密切相关。
     1、对旅游的产业属性认识模糊,涉旅部门推动旅游发展的政策衔接落实不够。
    在国家和省级层面,政府都把旅游业确定为国民经济战略性支柱产业和现代服务业重要组成部分。但一些地方和部门在界定产业特征和产业属性时简单化,认为旅游是“传统服务业”、“消费性服务业”,鼓励和扶持现代服务业发展的有关产业政策,旅游业没有能够“一体均沾”。一些部门在资源配置中往往将旅游要素需求边缘化。
    国家和各地出台的激励性政策措施,在实际执行过程中往往被税务、土地等部门以不符合国家政策或法律为由给予否定,难以落地兑现。如:国家出台的给予旅游饭店使用水电煤气与工业企业同价的政策,尚未得到全面落实;旅游用地是按商业用地对待,旅游业中酒店的营业税率是5%,酒店中娱乐业的营业税率甚至达到了20%,而交通运输、建筑、邮电通信等行业的营业税率只有3%;7座以下的小车旅游车辆资质仍未全面放开。
    2、旅游发展规划没有进入城乡建设规划的大盘子,其权威性不足导致旅游发展的要素保障难以到位。
    按照现行行政体制,旅游主管部门参与不进当地城乡发展总体规划制定过程;较之区域空间发展规划、城乡建设规划、交通规划,旅游规划层级较低,而且没有专门的法律授权。旅游规划权威不足,一方面导致旅游项目建设随意性大,另一方面也导致了在旅游项目用地指标等基本要素配置上为其他规划让道等待的情况。调研发现,旅游用地落实困难成为旅游投资项目存在的共通性问题,是制约旅游资源开发进程的主要瓶颈。部分旅游投资项目开工建设之后,出现因为指标竞争激烈而被其他项目挤占的情况,导致土地手续不齐备而陷入进退两难的境地。
    3、旅游产业没有纳入国民经济统计体系,旅游建设难以获得政府项目和财政支持。
    旅游与一、二、三产业紧密相连,但又没有明确地规属于某一产业,在我国目前的国民经济产业统计分类项目中,没有旅游这个门类;旅游建设项目也没有进入发改委发展规划的项目盘子,自然就难以获得财政资金。
    投入机制及其与之密切相关的利益分配机制是影响景区管理服务质量和门票高低的重要因素。政府投入不足,旅游开发单纯依赖社会资金,旅游服务主要依靠门票收入,不利于旅游业的健康发展和生态、文化保护。与此同时,由于财政投入不足,加之国有企业改革滞后,大部分景区经营困难。如四川的峨眉山、乐山大佛等知名景区,管委会负债经营,没有财力投入配套设施的维护改善和服务水平的提升跟进。
    4、旅游主管部门“小马拉大车”矛盾突出,现行行政管理体制不适应旅游大发展的新需要。
    随着跨界融合的新业态的涌现和旅游商业模式的转变,旅游投资的规模不断扩大,传统旅游监管正面临新的挑战。一是旅游涉及领域宽,旅游主管部门现有管理力量不够,管理职能覆盖不全。旅游业与交通运输、餐饮住宿、文化娱乐等产业一起构成了现代服务业的主要部分。旅游业涉及的部门越来越多,管理的综合性越来越强,但是旅游主管部门,人手少、事务多、职能窄,既存在插不上手、管不到位的情况,又存在管理覆盖缺漏之处。如:在生态旅游方面,森林公园、自然保护区和风景名胜区等资源和产品分属于不同层次的不同部门管理,旅游主管部门不具有对生态旅游开发的指导和监督职能。 
    二是旅游主管部门管理职权与其他涉旅部门重叠交叉较多,影响了管理的权威性和有效性。旅游管理对象主要有景区、服务中介(旅行社)、服务提供者(导游、餐饮业、酒店业、旅游商店、文娱场所等)、旅游商品等,除了旅行社和导游是旅游业独有的参与者,可以归入旅游主管部门的管理范围内,其它参与者都涉及其他领域,另有相应的管理部门。旅游主管部门现有的部分日常管理内容,如旅游秩序的维护、游客投诉等,也都可以由公安、工商、产品质量监督、卫生监督、城管执法等部门负责。旅游主管部门对它们的管理存在重叠管理问题,管理的权威性和有效性自然大打折扣。
    5、资源富集的民族地区、贫困山区旅游发展困难突出。
    四川藏区集中了全省50%以上的世界级旅游资源,但2014年藏区实现旅游总收入(323.77亿元)仅占全省(4891.04亿元)的6.6%,与其旅游资源富集的地位不相匹配。在四川的大小凉山、川陕革命老区、盆周山区等欠发达区域,也有着丰富的山地旅游、生态旅游、红色旅游、乡村旅游资源,但旅游产业都还处在初级发展阶段,旅游创新发展面临着交通建设滞后、资源条块分割、旅游人才缺乏等瓶颈性问题。
    目前,甘孜、阿坝的重点景区与国内城市之间的航线还十分稀少,主要景区与周边省区成熟旅游线路之间的公路交通缺乏便捷的连接贯通,覆盖四川、西藏、云南、甘肃的大香格里拉旅游精品环线,还处于条块分割状态,没有形成应有的整体优势,缺乏对国际游客的吸引力。
    四川盘周山区等大部分贫困地区也面临着与藏区类似的交通瓶颈问题。与此同时,这些贫困地区不具备大规模引进外来资金的环境和条件,当地经济基础薄弱,多数属于吃饭财政,旅游资源的开发建设严重不足,绝大多数处于潜在或半开发状态,没有发挥出应有的效益。
    三、破解资源和体制约束促进旅游改革和创新发展的主要建议
    1、强化旅游业在国民经济体系中的战略性支柱产业地位,进一步完善推动旅游发展的支持政策。
    在传统行业产能过剩,经济下行压力加大的情况下,旅游业对消费的拉动潜力巨大,对国民经济带动作用更加凸显,希望国家层面能从战略高度充分认识经济“新常态”背景下发展旅游的重要性,通过大力度推动旅游业综合改革,合理配置资源要素,进一步强化旅游业在国民经济体中的战略性支柱产业地位。
进一步完善支持政策。梳理现有的分散在发改、财政、国土、税务、工商、交通等相关部门的支持政策,在深入调研的基础上,着眼资源配置和要素保障,从项目审批、旅游用地、财政投入、税收优惠等多方面,研究制定能够适应推动旅游大发展需要的政策措施;同时注意政策整合,形成相关部门相互衔接,协同发力,便于执行落地的政策体系。
    将旅游发展纳入城乡发展总体规划。通过将旅游发展规划纳入城乡发展总体规划,提高旅游发展规划的法定地位和刚性约束力。编制和调整土地利用总体规划和城乡发展规划时,要充分考虑相关旅游项目的建设用地要求。
    将旅游产业纳入国民经济统计体系。根据我国旅游发展的现实需要,借鉴国外旅游发达国家的通行做法,把旅游业纳入国民经济统计体系之中。完善旅游统计指标体系和调查方法,建立科学的旅游发展考核评价体系。
    2、整合旅游管理职能,统筹实施景区资源和服务监管的一体化管理。
    整合行政管理职能。总结推广旅游综合改革试点经验,整合旅游、文化、林业、国有公司等相关管理职能,探索设立旅游发展管理委员会,统筹实施景区和资源服务监管的一体化管理。建立更加符合旅游综合产业特征的协调机制,以旅游发展管理委员会为实体办公机构,进一步建立旅游产业发展联席会议制度,定期召开相关部门和方面联席会议,研究制定旅游发展规划和产业政策,协调重大事项,切实解决旅游行政和政策资源“条块分割”的局面。
    深化旅游功能区一体化体制改革。参照一级政府设置职能和编制设置景区管委会,强化景区管委会综合管理协调职能。在有条件的区域实行旅游资源管理一体化,实现旅游行政管理与资源管理、旅游资源保护与开发有机统一。以旅游改革试验区、旅游功能区为载体,进一步推进体制创新,探索旅游一体化发展体制。所在区域的土地利用规划、城镇体系规划等专项规划要以功能区规划为基础,旅游产业项目选址、旅游景区、旅游通道、旅游城镇的公共服务设施建设要征求旅游部门意见,文化、交通、商务、卫生、公安等部门的资源投入要充分服务旅游产业开发和运营的需要。
    推进旅游综合执法机制建设,完善旅游市场监管协同机制。整合交通、工商、城管执法、物价、质监、卫生、文广新闻出版、民族宗教等部门执法力量,组建隶属于旅游主管部门的旅游联合执法队伍,实行集中力量、属地管理、常态执法、综合治理,统一受理游客投诉、咨询、情况反映,开展专项整治和综合执法检查,查办违法违规案件。
    3、创新旅游资源开发和经营机制,促进景区开发和保护并重的良性发展。
    创新和健全市场主导的产业开发机制.充分发挥市场在旅游资源配置中的基础性作用,探索建立政府引导、市场主导、企业主体的旅游产业开发和经营机制。
    创新旅游开发机制。鼓励和引导社会资本以多种方式参与旅游公共基础设施建设和旅游景区的开发。实行旅游资源开发分类管理,对稀缺资源采取特许经营的办法统一规划、统一开发;对大众旅游资源按照“非禁即入”的原则,放宽市场准入条件,各类经济主体可以通过直接投资、拍卖、租赁、承包等多种形式投资开发旅游资源。
    设立旅游业发展财政专项扶持资金,扶持旅游新业态发展,引导民营旅游企业创新开发旅游产品,撬动社会资本参与旅游开发建设。积极探索设立旅游业投资基金,引导更多的社会资金进入旅游业,增加旅游业投资资本供给,克服单纯通过银行信贷的融资困难等问题。
    创新景区经营管理机制。允许通过合资、独资、股份制、拍卖、租赁、承包等多种方式出让旅游景区经营权,推行所有权、管理权、经营权“三权分离”的旅游景区发展机制。
    探索建立国家公园体制。我国具有丰富的自然景观和人文资源,建立独成体系的国家公园管理体系,将自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区等9类自然和人类遗产纳入国家公园,投入国家资金进行专业化管理。国家公园的保护经费、运行经费来自于国家财政投入,实行免费参观或低门票收入。国家公园由政府管理,有限开放。在充分履行保护职能的前提下,按照统一的标准、视公园的实际能力实行部分开放,提供旅游服务,开展特许经营,带动周边和本地区旅游业发展,可以避免对国家公园区域的土地侵占、破坏性开发,妥善处理好保护和开发的矛盾。
    4、推动生态旅游、乡村旅游与贫困地区精准扶贫的有机融合。
    在生态旅游资源丰富的贫困地区,优美的自然环境和落后的经济之间形成巨大反差,发展生态旅游和乡村旅游,不仅有利于保护当地青山绿水的良好生态,更是当地居民摆脱贫困的最佳选择。将生态旅游开发与扶贫工作紧密结合起来,制定生态旅游开发扶贫方案;允许整合扶贫等专项资金,优先投入景区建设;鼓励当地农民积极参与生态旅游开发并从中受益。
    5、对民族地区旅游发展给与特殊政策和支持。
    四川省藏区,以及覆盖四川、西藏、青海、云南部分地区的整个“大香格里拉”区域,幅员辽阔,生态良好,拥有众多品位高、吸引力强的自然和文化旅游资源,又是国家重要生态保护功能区,发展旅游业优势突出,潜力巨大,意义重大。
    在国家“十三五”发展规划中强力推进大香格里拉旅游环线建设。大香格里拉区域自然条件恶劣,交通建设投资巨大,任务繁重。虽然在国家“十二五”规划中已经启动大香格里拉旅游环线建设,但落实不够,进展缓慢,至今没有相互贯通。需要在“十三五”发展规划中给予重点支持和推进。
    支持四川藏区创建“全国民族地区全域旅游试验区”。着眼将四川藏区建设成为扩大对外开放的重要窗口和探索民族地区旅游发展新路的试验基地,支持四川藏区创建“全国民族地区全域旅游试验区”,在推动资源开放型经济向生态保护与经济发展结合转型,建立政府、企业、农牧民之间利益共享机制,完善生态补偿机制等方面,承担先行先试和示范引领任务。在支持政策上,一是建议设立“藏区旅游发展基金”,重点用于藏区旅游宣传促销、营销平台和载体打造、规划编制、人才培训,信息网络建设等,并作为藏区旅游产业发展引导、旅游结构调整、以及重大项目、重点区域、重要方向等重大产业调整的投资性发展基金,以此促进藏区旅游的全面发展。二是支持四川建设“四川藏区旅游产权交易中心”,实现区域内旅游项目产权流通与交易。三是支持设立四川藏区旅游产业投资基金,利用贷款贴息、融资担保、股份合作等多种金融杠杆,积极引导社会资本尤其是民营资本更多地进入四川藏区旅游开发领域,推动重大旅游招商项目落地建设。四是支持九黄、亚丁和红原等机场建设国际旅游口岸机场,实行落地免签,开通和加密直飞国内外主要客源市场(国家、地区等)航线。